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1. 들어가며

재개발사업의 분양미신청자들에 대하여, 사업시행자가 관리처분계획 인가·고시 전에 한 수용재결 신청과 그에 따른 수용재결은 위법할까요?

2. 서울행정법원 2021. 5. 21. 선고 2020구합69083 판결

가. 사건의 경위

참가인은 사업시행인가 고시 이후 분양신청공고를 하였으나 원고들은 분양신청을 하지 않음

참가인은 이 사건 각 토지 등에 관하여 보상계획 공고 등을 거쳐 2019. 3. 21.부터 2019. 4. 22.까지 원고들과 협의절차를 진행하였으나 협의가 성립되지 않자 2019. 10.경 피고에게 재결을 신청

피고는 2020. 3. 27. 이 사건 각 토지 등에 관하여 수용개시일을 2020. 5. 15.로, 손실보상금을 정하여 수용재결. 위 재결서는 2020. 4. 6. 원고들에게 송달됨

나. 판단

1) 도시정비법 제73조는 제1항 제1호에서 '사업시행자는 관리처분계획이 인가· 고시된 다음 날부터 90일 이내에 분양신청을 하지 아니한 자와 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리의 손실보상에 관한 협의를 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 협의를 시작할 수 있다'고 규정하고, 제2항에서 '사업시행자는 제1항에 따른 협의가 성립되지 아니하면 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나 매도청구소송을 제기하여야 한다'고 규정하고 있다.

위 제73조 제2항에서 "기간"은 그 문언의 내용 및 협의 불성립의 경우에 수용재결을 거치도록 한 규정의 취지에 비추어 볼 때, '협의기간'을 의미하는 것이다. 도시정비법은 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되었는데, 당시 제시된 개정 이유에도 위 규정의 취지가 '협의기간 종료 후 60일 이내에 수용재결을 신청'하도록 한 취지임이 명시되어 있다.

2) 이 사건 사업의 경우 위 전부개정된 도시정비법이 시행된 2017. 2. 9.까지 관리처분계획인가 신청이 이루어지지 않았으므로, 부칙<법률 제14567호, 2017. 2. 8.> 제18조에 따라 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치에 관하여는 전부개정된 도시정비법 제73조가 적용된다.

3) 그렇다면 도시정비법 제73조에 따라 참가인의 재결신청의 적법 여부를 판단 해야 하는데, 그 구체적인 판단에 앞서 관리처분계획 인가고시 전에 참가인의 원고들에 대한 수용권이 발생하였는지 본다.

현행 도시정비법 하에서도 사업시행자가 현금청산대상자의 토지 등 소유권을 재결에 의하여 취득할 수 있는 근거는 구 도시정비법에서와 마찬가지로 도시정비 법 제63조, 제65조에 따라 준용되는 토지보상법이고, 수용권을 설정해 주는 행정처분은 사업시행계획인가라고 보아야 한다(도시정비법 제65조 제2항, 토지보상법 제20조).

또한, 도시정비법 제73조 제1항의 현금청산대상자 중 '분양신청을 하지 아니한 자'(제1호)는 '인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자'(제4호)와 달리 관리처분계획 인가·고시의 매개 없이 분양신청을 하지 않은 사실만으로 현금청산대상자가 된다. 따라서 사업시행자는 관리처분계획 인가·고시를 기다릴 필요 없이 분양미신청자에 대한 수용권을 갖게 되고, 그 수용권에 기초하여 협의수용(제73조 제1항) 내지 재결수용(제73조 제2항) 절차로 나아갈 수 있다.

4) 다음으로 도시정비법 제73조에 의하면 관리처분계획 인가고시 전에 분양미 신청자에게 한 수용재결 신청이 위법한지 본다.

우선 도시정비법 제73조는 '제1항에 따른 협의가 성립되지 아니하면 협의기간 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하여야 한다'(제2항)고 규정하여 '협의 불성립'만을 재결신청의 요건으로 들고 있을 뿐, 관리처분계획 인가·고시 자체를 재결신청의 요건으로 들고 있지 않다. 또한 협의기간의 만료일을 기준으로 수용재결신청의 기간을 정하고 이를 넘겨 재결신청을 하는 경우 지연이자지급의무를 부과하고 있을 뿐(제3항), 관리처분계획 인가·고시일을 기준으로 재결신청권의 효력 발생을 유보하거나 실효시키는 내용을 규정하고 있지도 않다.

결국 도시정비법 제73조 제1항이 협의기간의 종기를 관리처분계획 인가·고시 후로 정하도록 강제한 것인지 여부와 그에 따른 협의절차의 하자 유무가 문제된다. 그러나 도시정비법 제73조 제1항이 위와 같이 협의기간을 강제하고 있다고 보기는 어렵다. 그 이유는 다음과 같다.

가) 도시정비법 제73조 제1항은 본문에서 '관리처분계획이 인가·고시된 다음 날부터 90일 이내'에 협의를 하여야 한다고 규정하면서도, 단서에서 '사업시행자는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 협의를 시작할 수 있다'고 규정하여, 관리처분계획 인가·고시 전이라도 분양신청기간만 종료하면 분양미신청자에 대한 협의를 개시할 수 있음을 명백히 하고 있다.

나) 도시정비법 제73조 제1항과 구 도시정비법 제47조 제1항의 주된 입법 취 지는 모두 현금청산 또는 손실보상 협의 절차가 일정 기한 내에 이행될 수 있도록 강제하는 것이지, 그 절차를 일정 시점 이전에는 진행하지 못하도록 제한하는 것이 아니다.

다) 더욱이 도시정비법 제65조에 따라 준용되는 토지보상법 제30조는 현금청산대상자가 사업시행자인 정비조합에 대하여 재결을 신청할 것을 청구할 수 있도록 한 재결신청 청구제도를 두고 있다. 여기서 재결신청 지연기간의 시기는 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 후 재결신청의 청구를 한 경우에는 사업시행자가 재결신청 의 청구를 받은 날부터 60일이 지난 날, 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 전에 재결신청의 청구를 한 경우에는 현금청산기간 만료일부터 60일이 지난 날이 되고(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조), 종기는 사업시행자가 관할 토지수용위원회에 재결신청을 한 날이 된다. 이와 같이 재결신청 권한이 오로지 사업시행자에게만 부여됨에 따라, 도시정비법령이 조속한 재결신청을 원하는 현금청산대상자에게는 사업시행자를 상대로 한 재결신청 청구권을 인정하고 있는 취지에 비추어 보더라도 사업시행자가 관리처분계획이 인가·고시된 이후에야 재결신청을 할 수 있다고 보기는 어렵다. 이러한 권리를 인정한 취지에 더하여, 사업시행자는 분양신청기간이 종료된 이 후 관리처분계획을 수립하고 인가를 받는 시기를 결정할 수 있는 점(도시정비법 제74 조 제1항), 도시정비법이 현금청산에 관한 협의가 이뤄지지 않은 때에는 사업시행기간 이내에 언제든지 재결을 신청할 수 있도록 하는 전제에 선 토지보상법 규정을 준용하고 있는 점(도시정비법 제65조 제1항, 제3항, 토지보상법 제28조 제1항 참조)까지 보태어 보면, 원고들의 주장은 더욱 받아들이기 어렵다.

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